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电子化政府：发展及其前景(摘要〕电子化政府是运用信息技术创新政府治理和服务的整合概念。其内涵在于建立一个虚拟政府，为公民提供方便、快捷、高质量的公共服务。电子化政府对于提高政府回应力、政府政策能力、政府效率，实现开放政府和责任政府，最终提高国家竞争力具有重要价值。是故，建构电子政府已经成为世界范围内政府再造的新趋势。电子化政府实现的前提和基础在于政府信息的公开、政府业务的电子化、政府服务的创新、以及信息技术与政府再造的整合等。〔关键词〕信息技术；电子化政府；政府再造一、前言自1960年开始萌芽发展的新兴信息科技－电子计算机，与1990年代初期开始普及的通讯科技－国际互联网相结合，革命性地改变了人类社会获取信息的方式和效率。电脑科技的优势在于信息处理的速度快、正确性高、而且存贮能力强，因此可以增加人的生产力、支援决策、降低成本。而互联网更是消弥了时间、空间的限制，打破了国界、疆界的藩篱，将人类生产力与价值带到一个更高的境界。信息与通讯技术正在对人类生活的各个方面发生巨大的影响，促使整个社会向信息化社会转变。从世界范围来看，盘据二十世纪已久的工业社会型经济逐渐为全球化的信息经济所取代，在信息社会之中，信息已取代传统的其它资源，成为战略性资源；信息和知识的生产、加工与处理已成为创造财富的基础；提供信息和知识服务已成为社会和经济的主导产业；信息资源管理和知识管理已成为各行业核心的管理领域；社会经济走向全球化。诸如此类的变化证明了信息经济和信息社会是真实存在的。正是在这一背景下，欲取得竞争上优势的动机正驱动各国政府去了解、适应、开发正在形成的全球性信息经济，推动社会和经济的信息化。在整个社会走向信息化的过程中，政府信息化处在关键和核心的位置。这是由政府在推动国家信息化的主导地位和特殊角色，政府作为最大的“信息处理组织”，以及政府管理对信息的广泛依赖所决定的。是故，为迎接信息社会的挑战，各国政府一方面积极发展国家信息通讯基础建设（NII），一方面致力于政府信息化，利用信息技术改革政府，构建电子化政府。本文探讨了电子化政府的意涵及其意义；说明了电子化政府在主要国家的发展状况；探讨了电子化政府的实现问题；二、电子化政府的意涵与特征对于电子化政府，时下有不同理解。有人认为电子化政府就是办公室自动化，有人认为电子化政府就是政府信息资源的管理，有人认为就是“政府上网”，也有人借用电子商务的概念，将其称为电子政务。“电子化政府”（Electronic Government）则是国际上通用的一个概念。事实上，电子化政府的意涵是随着信息技术的发展和在政府管理中的应用程度而不断变化和扩展的。在20世纪70－80年代，人们提出办公自动化，其主要是利用信息和通讯技术，处理办公室内部业务，偏重于文件的制作、传送和贮存。从80年代以后，管理信息系统又成为人们关注的焦点，管理信息系统是适应管理者决策和有效履行职能的需要，而建立的信息加工和处理系统，重点是支援决策和满足政府管理职能对适时、准确、相关信息的需求。从90年代以后，国际互联网技术的发展和在政府管理中的应用，人们又提出电子化政府或网络化的政府管理这一概念，主要指在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用网络等信息与通讯技术，连接政府各单位以及各资料库，进一步对各系统进行整合，并建立其电子化、数字化以及网络化的政府信息系统；并通过政府网络体系的建立，为社会公民提供信息和其它服务。从目前的发展来看，所谓电子化政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，透过不同的信息服务设施（如电话、网络、公用电脑站等），对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其它服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。电子化政府最重要的内涵及精髓是建构一个“虚拟政府”（virtual government），即跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体。具体分析，电子化政府强调：（1）倡导科技领先。政府要有效运用现代信息技术，并将其整合到政府管理中去，从而实现政府管理的目标。（2）政府信息的公开和可获得性。电子化政府，意味着政府信息的公开化，政府有责任与义务以更便利的方式，以更易理解的语言，让民众能够容易地获得政府的信息，从而创造更高的附加值。（3）政府与民众之间的互动回应机制。电子化政府的目的在于建立起跨越政府机关、企业与民众之间的互动机制，经此互动机制，公民可以获得政府的信息与服务，而政府亦可了解民众的合理需求，从而促使政府更有回应力和责任性。（4）更有效率。电子化政府的目标之一，在于透过信息化的过程，改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化、统一化、政府业务电脑化、网络化，从而提高政府的效率。显然，政府信息化的核心，是通过信息技术改革政府，从而实现一个开放的、有回应力的负责任的和有效率的政府。从这个意义上讲，政府信息化或电子化仅仅是一个工具或手段而已。三、电子化政府的必要性和意义从某种意义上讲，政府是我们这个社会最大的“信息处理企业”，政府治理的过程便是信息的收集、加工与处理的过程。政府的职能的履行莫不依赖于适时、准确、相关的信息。政府是公共利益的代表，它必须了解民众的需求；政府是导航者，需要了解环境的变迁，从而作出准确的战略选择；政府是市场失灵的矫正者，而政府对市场失灵的矫正的前提是掌握较完备的信息；政府是社会问题的管制者，而这又有赖于对社会问题信息的分析、判断和把握……。可以讲，信息及信息网络，是现代政府的神经系统，没有这个系统，政府管理不可避免地会陷入到混乱之中。从积极的角度来看，电子化政府的价值是十分重大的，举其要者在于：·提高政府的决策理性和公共政策的品质。政府信息化，可使政府运用所获取和掌握国家政治、经济、社会发展诸领域的准确的、可靠的信息，以制定正确的决策，作出理性的判断及采取必要的行动，进而提升政府决策和公共政策的水准和质量。·促进信息流通利用和平等共享。在信息社会中，信息就是力量和财富。政府是最大的信息收集者－信息源，若能充分利用此资源，实现政府信息流通和共享，必有助于国家的整体发展。 ·提高政府的反应能力和社会回应力，扩大公民的参与。政府信息化可以使政府机关借助现代信息和通讯技术建立政府组织间、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的广泛的沟通网络，这种沟通网络可以打破时间、空间及行政组织部门与层级之间的限制，提高政府内外的沟通效率，及时传达政府之施政意图、方针与政策，反映公民的要求和呼声，从而提高了政府治理的反应能力和社会回应力。另一方面，政府可以借助因特网、电子邮件、电子布告栏等新兴的科技方式，与民众建立一个迅速、有效的沟通途径和意见反馈机制，从而实现和扩大公民对政府公务管理的参与。 ·促进政府重组，节约行政成本，提高政府效率。政府信息化，必将对政府组织结构和运作方式发生变革和冲击。从世界各国的情况来看，政府信息化，使传统的科层组织朝着网络组织方向发展，打破了地域、层级、部门的限制，促使政府组织和职能的整合；政府信息化，促使政府的程序和办事流程更加简明、畅通；政府信息化，节约了人力、物力和财力资源；政府信息化，提高了政府机关的办事效率……，凡此种种，均对政府效率的提高起着重大的推动作用。 ·公开政府信息，实现开放政府。信息公开是民主政治的基础，也是开放政府的根本。经由网络系统，政府信息除个人隐私、商业秘密、国家机密等不宜公开外，依其性质向社会、组织、企业公开使用，不仅可促使政府信息加值利用；更重要者，便于社会大众、新闻媒体监督政府施政，起到透明和公开的作用。实践证明，网上招标、网上采购等等对于促进政府建设有着重大的作用。正是由于电子化政府具有如此重大价值和作用，世界各国莫不把构建电子化政府作为国家发展的一个战略性措施。四、电子化政府：国际的发展面对信息技术和信息社会的挑战，世界各国均致力于发展政府信息化的政策，借助信息科技提高政府服务效率与施政质量，并透过构建电子化政府提高国家竞争力。下面以美国、英国、日本为例，说明电子化政府的发展美国电子化政府自从80年代起不断地受到预算赤字的拖累，在国会消减预算与选民的压力下，由副总统戈尔所领导的全国绩效评估委员会(National Performance Review ，NPR)便针对行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质进行了重新的探讨，提出了“运用信息技术再造政府”(Reengineering-Through Information Technology)的观念，由于传统政府结构呈现出金字塔式的层级节制系统，削弱了员工的创造力与活力，因而欲透过“分散智慧”(Distributed Intelligence)的理念将信息与工具分散至整个组织当中，让员工能够收集信息并与工作一起成长(Collect Information and Work Together)，并增强决策人员的能力。NPR于1993年提出“创造成本更少，运转更好的政府”(Creating a Government That Works Better and Costs Less)及“运用信息技术改造政府”两份报告。其中，前者企图透过信息技术的运用让政府得到民众的信赖；后者乃利用信息技术来“革新”政府，提出电子化政府的概念以提升政府的生产力和效率。1994年12月“政府信息技术服务小组(Government Information Technology Services ，GITS)，提出“政府信息技术服务的远景”(A Vision for Government Information Technology)报告，强调要建立起注重顾客导向的服务性政府。1993年由戈尔副总统领导“政府再造”(reinvention of government)，在与第一线(front-line)的联邦雇员进行访谈后，针对政府运作，提出了多达一千二百件建议事项。从中更发现藉由信息技术进行再造工程，能使政府工作运作地更顺畅并能够节约成本。因此，NPR便于同年9月7日针对官样文章(red tape)以及失灵的官僚组织(useless bureaucracy)、无意义的法规(senseless rules)提出革新方案，郑重指出要解决政府的问题以及促进政府更有效地运作，必须进行全面性的改造，将企业家精神(entrepreneurial)融入原本层级分明且由上而下的政府制度，将政府定位在监督者、总管理者、人事专家、预算分析者、采购专家、会计师与查账员，并让民众与社群由基层来改造我们的国家。因此，该方案中包含两项任务：（1）运转更好在政府结构上由于以往集权式的制度扼杀了中层管理者与员工的创造力，因此必须针对组织进行适度的调整，以电子化处理取代传统的人工作业方式，建立政府的服务标准；在政府人事上依照部门工作需要进行缩编，淘汰多余的人员与管理层级。（2）花费更少“减少政府支出”与“缩减赤字”是政府再造的重点。除了政府在人事上的精简而节省下来的人事成本之外，停止缺乏效率的教育计划、财政计划、福利措施等，并透过信息技术减少政府的支出。并且废除不合时宜的法令规章、利用电子化过程减少纸张的浪费等。同在1993年，NPR发表“运用信息技术改造政府”的报告，企图通过信息技术改善政府的效率、产品与服务的品质，并让政府官员深入了解信息技术是下个世纪政府的基础建设，并强调一个具现代化的“电子化政府”给予民众更多机会以最有效的方式取得政府服务。该报告中列出政府应用信息技术的三点事项：（1）强化信息技术的领导力信息技术有助于消弭各组织之间的界线，推动组织革新，而一个良好的领导机制，不但能够组合组织的愿景与承诺，更能确保在信息技术上的投入足以完成组织再造的工作。因此，要设立领导机构，针对政府各部门的信息应用系统与信息资源加以整合，并增进组织的绩效与服务品质。（2）建立电子化政府通过整合下列七项电子化的机制，使得民众与政府、各级政府之间的沟通更快速、更富有效率：·建立全国性的、整合的电子福利支付系统；·发展整合性的电子化取得支付信息及服务；·发展全国性的执法及公共安全信息网络；·提供跨越各级政府的纳税申报及缴税处理系统；·建立国际贸易资料系统；·建立全国性的环境指标系统；·推动政府部门电子邮递系统。通过电子化政府的各项机制以提供更有效率、更易于使用的服务，并取得政府服务的机会与管道。1994年12月，美国NII小组“政府信息技术服务小组”，提出“政府信息技术服务的远景” (A vision for government information)报告，该报告认为改革政府不仅仅只是人事精简、减少政府赤字而已，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。因此，强调“利用信息技术协助政府与客户间的互动”，建立以顾客为导向的电子化政府以提供更有效率、更易于使用的服务、提供更多取得政府服务的机会与管道，并达成下列三项目标：（1）建立起政府资源共享的全国性愿景，将政府机构的信息技术优先顺序加以排列、让政府各级层间信息得以互通与合作，并促进与工商界的合作等。（2）增进信息基础建设的发展以建立现代化的“电子化政府”，提供社会大众更有效率的信息与服务，快速回应民众的需求并保护隐私权。（3）强化信息技术的领导能力，使得领导者能够善于运用各种信息科技的政策、程序并建立政府服务标准，以达成顾客导向政府的目标。这三项目标并非仅仅增加政府的生产力，相反地，在“政府信息技术服务的远景”报告中，GITS工作小组从顾客满意角度建立起政府的运用信息技术提供服务的新模式，替未来美国电子化政府勾勒出蓝图。因为，当政府走向更现代化、更有生产力时，“取得政府服务的管道”便成为重点。因此，该小组提出的目标是要建立一个以顾客为导向的电子化政府，提供更有效率、更易使用的服务，并提供更多取用政府服务的机会与管道。在1993年NRP公布的报告中即明显地看出美国政府利用信息技术以提升政府效率的构想，而后经由NII的相关建设作为支持“电子化政府”运作的基础，而其后的GITS的报告中更欲建立起运用信息技术与顾客互动的政府机制，提出了十八项服务重点，除了前述的电子福利支付系统、公共安全信息网络、国际贸易资料系统等之外，提出了电子化支付运作的支持机制，包括了保护隐私权和信息安全、整合政府服务信息基础建设、改善信息技术的取得、增加联邦人员的生产力与提高信息技术的素养等。近年来，企业精神政府强调建立以顾客为导向的现代化政府成为行政改革的主轴。通过信息技术的不断进步，各种电子化的政府服务不但能为民众提供更为便利、更具弹性的服务，而且能够提高政府效能和服务品质。英国的电子化政府英国在1994年进行“政府信息服务”的实验计划，1996年11月公布[G Direct] 计划，提出新型态的公共服务以符合未来社会的需求。并在 [Green Paper]中以电子型式传送政府服务给社会大众，不但拉近政府与民众的距离，更给予民众更多的与政府往来的管道，并经由策略性的规划将信息技术推广到整体政府结构，表达出将藉由信息技术的发展，揭开一场激烈且广泛的改变的企图。其目标包括：（1）提供更好更有效率的服务；（2）改善行政的效率与公开化；（3）替纳税人看紧钱包。强调电子化政府欲以电子化的型态传送政府服务，并建立起电子化政府的原则：（1）选择机会。除了传统的以文书、面对面地接受政府服务外，电子化传送政府服务的新方式，给予政府的大多数顾客（包括民众与商业界）更多的选择机会。（2）信任。政府在收集与民众自身或商业有关信息时，也必须遵守资料保护的法律与相关程序，以确保信息收集过程的正当性、信息内容的正确性与准确性，尽量维护资料的安全，并准许民众能够取得有关自身的资料或修正错误的内容。（3）可取得性。除了通过信息技术联结政府各部门外，建立电子化的单一窗口、或以全天候二十四小时与快速服务、增加外语服务等方式尽可能地提供民众取得政府服务的管道，以达成民众利用政府的“可取得性”与“容易操作”两项重要特质。（4）效率。强调政府必须通过信息技术增加行政效率并快速回应民众的需求，包括利用信息技术消弭政府各部门与机构间的界线并进行政府组织的简化与整合工作，使得民众不再对各部门间的界线而感到困惑，并针对政府例行的处理程序加以自动化与流程简化，以减少人工处理造成的问题并减少纸张的浪费。（5）合理化。提供政府部门与机构间共享资源或组织功能重组的机会，以减少政府支出并简化系统。（6）公开信息。公开信息的制度能够增加国家的竞争力与政府的开放性。除了部分受到法律规范不得公开的资料（包括国家安全、商业机密或个人隐私有关的资料）外，其它的政府信息，应该尽量以电子化形式并经过有系统的处理之后公开，让民众能够更容易地取得所需的信息。（7）电子安全。电子环境中的安全是政府必须立即重视的问题，为了不让电子资料被他人不正当地截取与操纵，并保障电子交易过程的程序，政府必须采取相关的安全机制以维护电子环境中的安全与可靠性，例如由政府或具公信力的第三者建立个人身份与组织的认证制度，采取加密措施等。日本的电子化政府为了建构一个高度信息化的社会，日本政府在推进电子化政府方面均作了明确的规划。一方面是为了适应行政革新的新潮流，另一方面也是希望通过政府部门的信息化，唤起民间之需要与普及，从而担负起国家高度信息化之先导角色。1993年10月临时行政改革推进审议会，将政府信息化作为行政改革的重要内容之一，并要求制定政府信息化的推动计划。1994年8月设置了[高度情报通讯社会推进总部]，以内阁总理大臣为总部部长。1994年12月，由内阁会议议决通过了所谓的[政府信息化推进基本计划]。该计划的实施期程，以1995年度开始，为期五年。其重点是：（1）行政信息的电子化。（高度利用行政信息，作到公务人员一人一台电脑，建立各省厅区域网路。）；（2）信息提供的高度化。（发展线上服务，提供电子信息，以达到信息的共享和充分利用）；（3）信息流程的顺畅化。（建立政府机关的广域网路和部会之间的电子文件的交换系统。）；（4）行政手续的便捷化。（逐步实现申请手续的电子化、线上化、窗口一元化等）。日本电子化政府主要目的就是要在行政所有领域上，普遍地用信息技术，以提高政府服务的品质和效能。在此理念下，政府信息化就被定位为：一个有效率、有统合力、有应变能力的政府；一个与国民建立相互和谐?叵登夷芄宦�忝裰谛枨蟮恼��?nbsp;日本政府信息化的计划目标是：依据信息技术的发展成果及政府财政状况，在所有的行政领域上，积极道入，并使信息技术的利用，成为行政组织活动所不可或缺的一环。通过政府内部之沟通顺畅、资源共享，达成政策制定的迅速、有效。在确保信息安全的前提下，实现从“纸张”之信息处理，转为通讯网络、资料电子化之信息处理。日本政府信息化的推动基础与准备方针为：（1）行政信息的电子化及其高度利用。在政府行政领域，广泛实施电子化；视信息系统为组织活动所必不可少的东西，建立职员一人一台电脑或工作站的工作环境；建置能够活用外部信息的资料库；在固有的定型业务中，充分应用信息技术，积极推动业务信息化，并提升现有的系统。（2）行政信息流通之畅通与整体运用。为达到各省厅间的资源共享，应统一代码、资料项目等，并使之标准化；建立省厅间的电子文书交换系统；开发一致性的资料库，加强省厅间的共同运用。（3）公共服务品质之提升。建立整合性、超时空限制的信息服务系统；配合民众需求，建立信息查询目录；建立与民众有关的行政手续、案件审查业务等信息系统。如申请、申报、商谈等业务均予以电子化、线上服务化，提供电子查询、阅览。（4）信息系统及执行环境之高度化。充分利用信息技术的最新成果，如分散处理、多媒体等新技术的应用；跨省厅的信息系统，应使用国际标准化的产品，以适应系统的开放性；配合承办员自行操作及网路广域化的进展，加强信息系统及设备方面的安全对策，并充实系统监查及评价功能；积极筹建智慧型办公环境。（5）通讯网路之高度化。积极推动省厅内通讯网路及主管机关与所属机关间通讯网路的建置；尽快完成省厅间广域网路之运用管理及接续方式；为实现资源的广泛交流，中央机关网路与地方公共团体、民间网路间，应确保最适当的信息交换方式。五、电子化政府的实现电子化政府的建立和实现，并非是简单的引入和应用现代信息技术问题，而是涉及许多方面的变革，是建立在许多因素相互作用的基础之上。具体分析，电子化政府的实现与下列因素密切相关：1、政府信息的公开电子化政府的一个基本的前提在于政府信息的公开化。在现代社会中，不仅政府有获取信息的需求，人民也基于政治参与、经济活动和个人发展，强化了对政府信息的需求。一个国家的政府乃是该国最大的信息的收集、整理、生产、应用、扩散的机构，不仅如此，其拥有的信息也是与民众的政治、经济、社会生活息息相关，不可或缺。从民主政治的角度来看，向国家请求信息公开，乃属人民所拥有的基本权利，是谓之“知情权”（the right to know）;反过来，公开信息乃是政府的义务和责任。是故，世界上许多国家均致力于政府信息公开的法制建设，制定「政府信息公开法」。从中国目前的情况来看，社会对政府信息的需求与政府的信息供给存在着巨大的差距。有很多信息不论就理论上还是实际利益衡量上，都应对外公开，但未能公开，造成政府资源取得上的困难；政府信息公开没有成为一种制度性；公民缺乏整合性的获取政府信息的途径，人民要想获取一信息，并不知向哪一个单位索取。我国政府掌握了80％以上的信息，但因信息公开问题，许多信息得不到利用，从而导致信息资源的浪费。2、发展公用电子资料库，推进其加值利用政府信息化的一个重要目标就是，政府所拥有的信息资源能够实现高度的共享，从而实现公共信息资源的加值利用。为此，发展公用资料库并促使其加值利用便成为中国政府信息化的基础工作之一。从此出发，需要根据国家经济、社会发展和政府管理的需要和重点，加快建立经济、贸易、土地、科技、环境、人口、工商管理、社会保障与福利、新闻出版等政府部门主导的电子公共资料库。规划建置具有整合、示范性质的公共资料库。扩大信息资料的交换与流通。政府各机关应在最大范围内，经合法程序，提供可利用的信息资源。3、政府信息和通信网络的发展构成电子化政府最底层的是政府的信息和通讯的基础结构，也可以说是政府信息流通的“导管”，它包括电缆线、光纤以及其它传送信息的设施或工具，加上把信息从一方送到另一方的控制软体。考虑到政府信息化涉及到政治、经济、国家安全等重要问题，有必要思考建立电子化政府，推动政府信息化的通讯网路的基础结构，以作为政府信息交换及资源共享的平台。从国际的经验来看，以下几个方面是重要的：①推动国家信息的基础结构（NTT）的发展，加速国家信息化的步伐，经过一段时间的发展，将政府、企业、社会组织和公民连结在一起，使整个社会彼此分享信息。②以互联网络为基础，建构政府信息服务骨干网络GSN(Government Service Network)，在骨干网络上提供电子窗口、电子目录、电子邮寄、电子新闻、电子民意箱等基本服务。③发展和建设政府机关内部的局域网(intranet)应用环境，提供各级政府人员电子邮件、电子目录、电子新闻、电子信箱的能够环境。④建设和发展电子化政府的系统平台，作为取得政府信息化服务系统及信息设施，如电话、个人电脑及工作站、自动提款机、共用信息服务站(Kiosk)等，其广泛分布于家庭、公共场所、办公场所及各级政府机关的信息设施，将提供公民以及社会各界进入政府以取得信息及服务。⑤发展单一窗口、一站到底(one-stop)的政府信息服务。4、政府业务的电子化电子化政府的基础之一在于政府业务的电子化，即改变传统的政府机关的办事方式和手段。传统的办事方法、公务处理及事务管理，皆可以用现代信息及通讯技术加以改变。参照国外发达国家的经验，政府业务的电子化，预期应向以下方面予以推动与发展：电子公文。政府机关的公文处理，实施公文制作电脑化，稽催管理自动化以及电子公文交换。电子邮寄。政府的会议通知、信息传达、政策宣传、法规颁布、意见调查等，以电子邮寄方式处理，以加快信息的流通。电子采购。在网络安全认证的基础上，政府机关在网络上进行采购、交易支付等电子作业。人民、企业与政府之间的有关财务处理及支付逐步经由网络处理。政府的公共建设招标和投标，亦可随着电子安全认证制度的建立，在网上进行。电子法规。在互联网络上设立“电子法律、法规资料库”，建立电子法规信息服务网络，提供法规检索。电子规划管理。通过网络上设立电子计划资料库，保证各机关计划的制订、执行、评估的一致性。电子税务。通过网络提供各种税务信息服务；提供税务查询；提供纳税人利用信息卡经由网络转帐缴纳、核查税款；提供网路申

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三、21世纪中国政府：掌舵而非划桨 “今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”［4］。政府扮演什么样的角色，以何种方式提供服务，是我国各级政府必须思考的关键问题。掌舵与划桨现代国家的政府，既具有决策与指挥的职责，又具有执行和操作的职责。如果把决策、指挥比作“掌舵”的话，那么具体的服务执行就是“划桨”。掌舵是一种方向性、目标性的引导，而划桨则是实现目标的手段。从另一方面来理解，“掌舵”是政府方针政策等宏观方面的服务，而“划桨”则是具体的服务。掌舵而非划桨彼得�6�1德鲁克在《不连续的时代》一书中说：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’。相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府”。我们需要一个能够以治理而实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府”［4］（P25）。当代管理者也认为：“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构亲自去‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事，决策机构并不具有那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“实干”的机构，而是“决策机构”。因为“政府并不善于划桨”［4］（P32），政府的职责只能是“掌舵（决策）”而非“划桨（实干）”。政府的义务是保证服务提供得以实现。满足公众的需要政府是决策机构，如何掌舵，即提供什么样的服务，并不能由政府自身说了算，而要根据服务对象，尤其是政府服务的直接受益人——公众的要求而确定。政府使用纳税人的钱，为公众服务，理应“以顾客为中心”，按照公众的要求提供公共服务，满足公众的需要，就是说政府的服务要面向公众，而不是面向权力；政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力；政府的一切活动要围绕着公众的切身利益，树立“公众至上”意识，一切以服务对象的满意为标准。把竞争机制注入到提供服务工作中去政府服务也是一种经济行为，需要进行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服务也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服务中引入市场机制，把竞争注入到政府服务工作当中将有助于实现政府服务“低成本、高收益”的预期。同时，这也是满足公众需求、提高服务质量、打破政府垄断的有效途径。政府服务中引入竞争机制，主要考虑三个方面。一是政府内部的竞争。在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构，如印刷、会计、采办、通讯数据处理，车队、修理等之间开展竞争，可以解开官僚主义的死结。二是政府与私营部门的竞争。在一些由政府垄断的服务中，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府垄断，给政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。三是私营部门之间的竞争，把一些政府可以撤手不管的服务，诸如清除垃圾、城市环卫、医疗卫生、职业培训等通过招标方式出租或承包给私营部门，实行“有偿服务”，由市场来完成，可减轻政府负担，以便政府更好地“掌舵”。竞争不能解决一切问题，但至少能使我们的政府服务质量有所改观。四、效率与效益：政府服务的价值评判行政效率与效益是行政服务的核心问题，贯穿于行政服务的各个环节，是全部行政活动追求的目标，也是检查政府工作质量的客观标准，政府服务的好坏都要经过效率与效益这一对价值判断标准的检验。高效率基础上的高效益是良好行政服务追求的目标。效率与效益的可比性广义的行政效率是质与量的统一，包括质量和数量两个方面的规定性。数量上的规定性，是指行政服务总产出与总投入的比率，即所谓狭义“效率”；质的规定性，是指行政服务的社会和政治价值，看其是否达到了有益于社会，能够为大多数人谋福利的既定价值目标，即“效益”，这是对行政效率的社会性评价。 “效率”（狭义）与“效益”虽同为行政服务的价值评判标准，但二者并非完全一致，或者说，二者之间具有某些可比性。长期以来，人们往往只注意到二者的一致，却忽略了它们的区别。“效率等于效益，效率越高，效益越高”，这话包含了部分真理。在一般情况下，人们从效率中获取相应的效益，二者成正比。但问题还有另一面，如果行政服务活动远离了原定目标，或给社会带来不利影响，其效率越高，结果就越糟。这表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成为负值，在一定条件下，两者成反比。只有当两者以最恰当的方式结合起来，并产生最佳值，效率与效益才可兼得。否则，为片面追求效率，而忽视行政目标的正确与否，会给国家、社会和人民的利益带来重大损失。短期与长期的统一性衡量行政工作的真正效率与效益往往需要相当长的时间，才能作出恰当的评价。有些行政活动刚开始，效率或者很差，效益很不明显，但随着时间的推移，条件的日趋成熟，效率会逐步提高，效益也会日益明显，并最终变得极为可观。因此，对效率和效益的追求，不能只看眼前，仅在短期效率和效益上作文章，还要顾及长远利益，更不应为片面追求短期的效率和效益而损害长期的效率和效益。任何放弃长远效率和效益的行政行为，都不可能真正实现行政服务的高效率和高效益。所以，对效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相当多的行政服务领域，例如环境保护等，更应把眼光放长远些，把长远利益与眼前利益结合起来，实现行政服务的短期与长期效率和效益的统一。以“三个有利于”为标准，以“人民满意”为尺度效率和效益的统一及二者长期性的统一，都只是政府服务的价值评判原则问题。对于政府来说，终极目的是要实现效率基础上的高效益。究竟什么样的服务才是高效率基础上的高效益，则有一套客观的判断标准和尺度：就是看政府服务是否有利于发展生产力，有利于增强综合国力，有利于提高人民的生活水平，并最终依据“人民是否满意”这个尺度来进行衡量。我国仍处在社会主义初级阶段。这一基本国情决定了“我们的生产力水平很低，远远不能满足人民和国家需要”，落后的生产力和人民日益增长的物质文化生活需求之间存在着严重的矛盾。这种现实也就决定了“社会主义初级阶段最根本的任务是发展生产力”（邓小平语）。通过生产力的发展，来增强社会主义国家的综合国力，提高人民的生活水平。社会主义初级阶段的一切工作是非得失都要根据“三个有利于”标准进行判断。我国的政府是服从和服务于这一根本任务的，其服务质量的优劣，服务效益的高低，最终也要看是否发展了社会主义的生产力，是否增强了综合国力，是否提高了人民的生活水平。 “三个有利于”是一种实践标准。政府的服务是否达到了这一标准，最终要依据“人民是否满意”这个尺度来衡量。政府服务是否符合人民的根本利益和长远利益，是否能让广大人民群众得到真正的好处……都主要看“人民满意不满意”、“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”。这是对政府高质量、高效率和高效益服务的最具权威性和决定性的价值评判。参考文献［1］何小随．论政府与公民的关系是行政体制改革需要处理的基本关系［J］．地方政府管理，1998（10）．［2］威廉�6�1冯�6�1洪堡．论国家的作用［M］．北京：中国社会科学出版社，1998．［3］王振海．市场经济条件下的国家与社会关系［J］．新华文摘，1998．［4］戴维�6�1奥斯本，特德�6�1盖布勒．改革政府［M］．上海：上海译文出版社，1996．采纳哦

浅谈服务行政摘要：政府的产生源于人民的公意达成和公意授权，这就决定了行政管理的服务性质。21世纪，服务将是行政管理职能的必然选择。为公民服务，为国家服务，为社会服务，将是行政服务的主要对象；而效率与效益，将是行政服务的价值取向。在社会主义初级阶段，判断行政服务的标准，则看其是否有利于发展社会主义的生产力，是否有利于增加国家的综合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最终依据将是用“人民是否满意”这个尺度来衡量。关键词：行政管理，服务，衡量尺度 21世纪，以服务为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然。政府将按照企业化的方式努力为公民、为国家、为社会服务，并自觉把“效率”和“效益”作为自身服务水平的内在评判尺度，把“人民满意不满意”作为外在的评判尺度。一、服务：21世纪中国行政管理的职能设计管理在本质上就是服务，服务理所当然成为政府职能的必然选择。21世纪中国政府必然也应树立“小政府、大服务”的行政理念，进行职能的再设计。管理就是服务管理是社会发展到一定阶段的产物，在本质上管理与服务是统一的。社会生产力的发展，使社会主体产生分化，并逐步形成群众组织（包括国家），各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突，各组织成员为避免无谓的消耗，以最少成本换取最大利益，相互订立契约，把自身的一部分权利让渡出来，形成公共权力，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权力的少数人根据其成员的要求，管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把部分权力交给凌驾于其他组织之上的组织（国家政府），管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务。因此，从本质上讲，管理就是服务。服务是政府职能的必然选择政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能。政府作为众多社会组织中的一种，也是为社会需要而存在，为社会利益而存在。因而，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务，而不是相反。政府行政在理论上不仅仅是单纯的管理制行政，而应是为社会和公众提供服务的行政。服务是政府的首要职能。现代西方各国政府的职能再设计也正是出于这种选择。 20世纪70年代开始，西方各国行政管理陷入信任危机，引起了国际性的公共管理改革，要求政府的职能进行重新定位和设计。西方各国通过多方面探索，最终选择了服务职能，实现了由过去重管理控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。中国的行政管理，离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特殊性，更何况中国政府本身就要“全心全意为人民服务”。因此，最终实现政府职能的方向性选择，就成为一种必需和必然。转变观念：“小政府”与“大服务”服务在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍。但我们的政府仍然习惯于全面干预，强调行政管理。这首先是因为，我们的各级领导行政人员及公民本身还没有意识到政府就是服务机关，政府的职能就是为公民、为国家、为社会服务。我们的政府仍然习惯于“全能”角色，不该管的也要管，结果什么都管不好。我们的企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制，不仅不争取自己应有的权利，而且对政府过分依赖。公民更是“势单力薄”，一味指望政府能“为民作主”。一方面权力主体没意识到自己的权力，自然也不对政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的权力，忽视了权力主体的权力。现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念，从制度和体制及运作机制上，使行政管理为公共利益服务。其次，还要求权力主体观念也要有所转变，要认识自己的权力，争取自己的权力，限制政府的权力，主动要求政府提供服务，最终实现“小政府、大服务”的理想格局。二、政府该为谁服务既然服务是政府职能的必然选择，那么，政府到底该为谁服务呢？为公民服务从政治学角度理解：“契约理论”认为，政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上的，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，充当公民的忠实“奴仆”，“全心全意为人民服务”，否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。众所周知，政府机关本身并不直接创造社会财富，它们的运转和活动靠公民所交纳的赋税支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是公职人员的“衣食父母”。政府为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，应有之举，而非政府单方面的“恩赐”。经济学尤其是制度经济学和公共选择理论，为我们提供了另一种理解模式。经济学理论认为，政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程。而公民则是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持［1］。按照这种理解，政府不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。各种理论虽然理解的角度不同，但它们都证明了这样一个观点：政府必须为公民服务。为国家服务行政管理是国家发展的产物，它通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能，执行国家的意志。它不可能脱离国家而独立存在。任何行政管理活动都服从于国家、服务于统治阶级。行政管理在本质上是为国家服务的，政府代表并为国家的利益开展活动。任何国家都有安全的需要［2］，从内外两个方面表现出来。内部安全是统治阶级维护和巩固自己的统治，防止政权丧失，保持国内稳定。政府为实现内部安全，维护统治，一方面要代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国家的意志、法律和政策，镇压被统治阶级的反抗。另一方面则采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾，保护内部的安全和稳定，为统治阶级利益服务。外部安全就是要保证主权国家的主权和领土完整，不受它国侵犯，维护国家的尊严。政府代表国家通过外交、战争等方式实现国家的这种安全需要。在内外安全和稳定的政治环境下，统治阶级还要努力发展本国的经济、文化、教育、科技等事务，以巩固自己的经济基础。政府通过执行经济和社会事务的管理职能，为国家经济文化等发展服务。当然，政府代表国家与它国开展经济和科技等方面的竞争，进行综合国力的较量，也是政府为国家服务的应有之义。为社会服务政府职能除了为国家服务和具有强制性的一面之外，还具有为社会服务的非强制性的一面，这是由国家和社会关系决定的。专制社会，国家与社会的关系出现了颠倒，国家日益凌驾于社会之上，对社会超常控制。现代民主社会，才真正体现了社会决定国家，国家按照社会的指意运作的内在涵义。国家与社会的这种关系“具体化为政府与市场、政府与企业、政权组织与社会、国家机构与社会民众的关系。一句话，是上层建筑服务于经济基础的关系”［3］，所以，国家要为社会服务。政府则代表国家执行这种服务职能，这种服务具体表现为政府为市场服务，如“培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷”等；为企业服务，即“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督”；为社会良性行为服务，如：环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义；为公民服务，如提供公共产品、保障公民权益。

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《工商行政管理》（半月刊）创刊于1953年，主管单位：国家市场监督管理总局，国内刊号：10-1618/F2，主办单位：中国工商出版社，国际刊号：2096-6563，发行周期：半月刊。《工商行政管理》一直承担着宣传党和国家改革开放的方针政策，宣传工商行政管理法律法规，交流、沟通各地工商工作经验和信息，开展理论和业务探讨等重要任务。在全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的新的历史时期，《工商行政管理》杂志也在努力与时俱进，努力提高专业化办刊水平，为广大工商干部读者了解把握新情况，学会解决新问题，理解适用新法规提供高质量的信息服务。

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二、写好论文的关键 (一)论文写作——材料、观点和文字材料是写好论文的基础，观点是论文的灵魂，文字是论文的外在表现。材料和观点是论文的内容，文字是论文的形式。形式是表现内容的，内容要通过形式来表现。三者的完美结合是内容和形式的统一。材料来源于实验。设计的好坏直接影响材料获得的效率与质量。整篇论文是由若干工作单元组成的，每一工作单元又是由每次实验材料积累起来的。因此要善待每天的实验。每天工作时都要考虑到这一数据在将来论文中的可能位置，对每一张影像记录都要认真收集保存。材料要真实可靠，数据要充足。有了异常，要及时分析处理，要保证所得结果可信，排除假象。一篇论文总要有新现象、新处理、新效果、新观点。观点应明确，客观辩证。不要、也不能回避不同观点。从论文定题到结论，处处有观点，所以观点是论文的灵魂，是贯穿始终的。讨论观点时不要强词夺理，不要自圆其说，力戒片面性、主观性、随意性。要和国内外文献上的观点相比较，也要和自己实验室过去的观点相比较。在比较中分析异同，提高认识。也不要怕观点错误，不要怕改正错误。要百家争鸣，通过争鸣，认识真理。论文的文字要自然流畅，“言而无文，行之不远”。但也不要华丽雕琢，目的是“文以载道”。论文叙述要合乎逻辑，层次分明，朴素真实，分寸恰当。 (二)论文写作——准备和动笔论文写得好坏，关键在于准备。会写论文的人，一般总是三步过程。论文写前深思熟虑，全局在胸;充分打好论文腹稿，提起笔来，一气呵成;写出论文初稿后，放一段时间，反复吟读，千锤百炼。不会写论文的人相反。肚子里空洞洞，脑子里乱烘烘，笔头上千斤重。他们拿起笔来就写，写几下就停。写写停停，停停写写。忽儿找材料，忽儿查数据，忽儿补实验。忽儿撕掉一页，忽儿抄上几句。忽儿哀声叹气，搔头摸耳，咬笔杆，踱方步。这两种人的差别在于准备状况的不同，这是很多初写论文的人意识不到的。写论文的良好准备应该有三个阶段。论文写作——近期(写时)准备是指实验结束后到着手写作论文前一段时间的准备。应该收齐材料，处理好数据，制备好图表，完成统计处理。然后打好论文腹稿，列出论文提纲，明确基本观点和主要结论。与指导者和合作者讨论，取得共识。深思熟虑后，一气呵成。其中“打腹稿”是写论文的关键阶段。这时应将所有工作和数据通盘考虑，全局在胸。这就像战斗打响前的运筹帷帽一样，是作者脑力劳动最紧张的时刻。论文写作——中期(做时)准备会写论文的人不是做完实验后才开始考虑写论文的，而是在研究工作的全过程中都考虑着写论文。论文“题目”和“引言”是论证时各种思考的凝炼。“材料和方法”是在找方法、建方法时形成的，写论文时只要如实叙述就可以了。“实验结果”是在实验设计、实验操作、阶段归纳、资料整理等过程中不断积累、整理而来的。“讨论”是综合平时的思考，同周围人员经常讨论商量，查阅和分析文献等过程后最后归纳而成的，是将平时思考过的众多问题集中几个主要观点以讨论的形式表达出来。“结论”则只须将最终结果归纳一下就可以了。所以会写论文的人，是在做研究的整个过程中不断地自然形成着最后的论文。这整个过程就是论文的中期准备。可见，中期准备以论文题目之始为始，以题目之终为终。题目结束之日，也就是论文中期准备完成之时。论文写作——远期(学时)准备如果只是着力于做好论文近期准备和中期准备，往往还不能写出上乘的论文，这就要看论文作者的远期准备，也就是学习阶段的基础准备了。这种准备是指对研究动态的掌握，专业基础的积累和逻辑思维、文字表达、分析综合等各方面能力的总体水平。这决不是一朝一夕所能企及，而是终生积累训练而就的。这就是为什么要强调“读书破万卷，下笔如有神”，“尔果欲学诗，功夫在诗外”了。这些平时积累的功夫，决定着作者论文的写作水平，而论文写作水平又影响着论文的传播。这种能力不是临用时提得高的，而是要作者从年轻时就下苦功的。

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